在“一带一路”进程中聚焦发展中国家的城镇化

2018-10-19 17:54:54 来源: 澎湃新闻(上海)
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任远/复旦大学社会发展与公共政策学院教授

“一带一路”是全球化发展进一步深化的结果,也将对沿线地带的发展中国家城镇化产生深远的影响。发展中国家在全球化过程中迅速发展,成为二战以后,特别是1990年代以来的突出现象。发展中国家城镇化的速度各有不同,但总体上都经历了和正在经历快速的城镇化。后发展国家城镇化和先发展国家城镇化过程有类似性,都是基于城乡二元结构的转变,都是以农业经济为主的经济结构日益工业化的结果。同时,发展中国家的城镇化发展也形成了一些自身的特点。

全球化影响下的城镇化

和发达国家主动地通过全球化扩展世界贸易,扩张世界商贸网络带动财富生产和城镇化发展有所不同,后发展国家的城镇化基本上是被动地受到全球化影响,表现出作为全球化南方国家的城镇化。

从全球角度看南方国家城镇化,是北方国家在全球化过程中通过全球生产网络的扩散和丰富的产业外包关系,带动了发展中国家工业化和城镇化的发展。发展中国家的城镇化是其经济体系内嵌进入全球生产网络的结果,因此形成了弗里德曼所讨论的“中心-边陲”关系。全球化使整个世界内嵌在全球生产网络和商贸投资关系中,这种产业链联系,从北方国家扩展到南方国家、从工业化国家和新兴工业化国家,扩展到拉美、非洲和亚洲地区,在此过程中推动着发展中国家的经济社会发展和城镇化。

在全球化过程中,发达国家主动扩展全球生产网络和商贸联系,而发展中国家主要是被动地受到全球化的影响,全球化带动了发展中国家的工业化和城镇化。最近二十年来,发展中国家的经济增长保持较快的发展速度,特别是金砖国家等新兴经济体的发展尤其突出,这种快速发展可以说是一种发展的后发优势。因此,从全球化和发展中国家发展的视野来看,南方国家在全球化过程的受阻,会影响其经济发展和城镇化进程,并会加剧相关的社会问题。

全球产业网络的扩展和外包服务的深化,带动发展中国家的主要城市和腹地的发展,形成了全球城市-区域。全球城市-区域指的是在全球化过程中的区域城市化,或者城市区域化。全球生产网络在一个区域中扩散成为区域经济,带动城市群的发展,并在此过程中将全球化的力量扩展到城市体系,将地区内不同的城市包括乡村地区都纳入到全球化的产业体系中去,深入影响家庭和个人的社会生活。全球生产网络通过不断扩展区域发展,依托基础设施、河道航运的脉络,将经济产业力量扩展到广大腹地。全球城市-区域带来产业链的区域重组,包括生产网络、生产性服务和营销,使得一些发展中国家的主要城市成为区域城市化和对接全球市场的枢纽型城市和门户型城市。同时,全球化带来的城市区域发展中,不仅在一个国家内部不断塑造城市体系和区域发展,也通过跨境商贸活动带动跨境城市和跨境的城市-区域。在此过程中,发展中国家城镇化将增强区域合作的需求,促进区域发展的整合。

因此,全球化过程中全球产业体系的格局变化,会对发展中国家的城镇化产生影响。历史地看,世界经济的发展过程中每一次国际贸易和产业分工体系的调整,都会对发展中国家的城镇化产生影响。抓住历史机遇的国家和城市,就能够极大地推动经济发展,创造巨大的财富,推动城镇化水平和城镇体系的相应改变。

随着一些后发展国家的更快增长,带来全球生产网络从南北纵向的分工体系转向更加平面化的分工机制,南方和南方国家的产业网络体系合作正在加深。“一带一路”发展所表现的正是全球生产网络重新组织,这可以从沿线国家间的巨大投资和日益增长的商贸联系表现出来。全球生产网络的分工体系和商贸体系正在发生重新构造和结构性的调整。

历史地看,发达国家是通过工业化和城镇化力量的发展来主动地扩展全球化的发展,而发展中国家更主要是将全球化作为一个外部力量,在全球化下影响城镇化的发展,并带来城市-区域发展和城市体系的形成。全球化过程和全球生产网络的调整变动,会不断地影响南方国家和后发展国家的城镇化。

缺乏制度支持的城镇化

发展中国家的城镇化发展表现出的另一个突出特点是其非正式性。劳动力市场存在相当的非正式性。印度、拉美和非洲的劳动力市场普遍具有非正规就业特点。印度每年新增就业的90%以上都是非正规就业。当城市现代工业部门不能提供足够的规范性就业岗位时,大量非正规部门就业相应发展,包括社区部门、家庭部门的就业、个体和私人雇佣,以及在正规部门的非正式雇佣。即使在中国这样经历着快速工业化和城镇化的国家,也有研究估计当前城镇部门中的60-70%的就业属于非正规就业,或者说是灵活就业。最近几年,中国虽然增强了劳动力市场管理,但是中国2.6亿的流动人口和另外1亿以上就地城镇化的农业转移人口的农民工,仍然说明中国劳动力市场的非正式性和其他发展中国家一样,显得非常显著。

发展中国家城镇化发展的非正式性同时表现在居住和住房,大量劳动力进入城市,城镇现代部门不能提供足够的正式住房,因此出现了大量的私人租赁和非产权形态的居住安排。在非洲,非正式住房使得城市表现为蔓延性的绵延形态。贫民窟、城中村,以及各种违章搭建等非正式住房在发展中国家都普遍存在。城镇化过程中的人口缺乏必要的保障和福利。例如,中国2.6亿外来迁移流动人口,以及本地就业的农民工,在城镇化过程中,他们很大程度上被排斥在城镇体制之外,缺乏平等的就业机会、职业培训和职业晋升福利,在教育、健康和社会保障等不同方面处于排斥性的地位,形成缺乏福利的城镇化。这使得,城镇化过程中大量人口进入城市,但是没有在制度上彻底实现城镇化,是一种“浅城镇化”的状态,或者存在显著的城镇化的不彻底。

这种非正式的城镇化,实际是在城镇化过程缺乏制度化的嵌入,缺乏足够劳动力市场和社会保障制度的规范化管理,缺乏产权制度的安排、以及缺乏足够的土地制度、住房制度、福利制度的配套。发展中国家的城镇化表现为经济和社会生活中,普遍缺乏相应的制度体系的支持。劳动力市场规范、经济活动的从业登记、产权和法治体系建设、公共服务和福利供给等制度建设不足。

这样的缺乏制度支持的非正式性,甚至表现为城镇化的优势。因为这样的缺乏福利和制度安排,降低了城镇化的成本,构成了全球经济竞争中的比较优势。而缺乏制度的约束,某种情况上也是有利于创新的。因为创新在某种意义上本身也意味着对制度的突破。但是,缺乏福利制度支持的城镇化,带来日益增加的社会分化和不平等,造成全球化过程中对弱势群体的损害,并进而会损害城镇化持续发展的能力。

在城镇化过程中缺乏劳动力市场、社会保障和各种福利制度的缺失,也对城镇化发展带来不利影响。这在拉美地区的城镇化中已经显著的表现出来,并被认为是“中等收入陷阱”的重要原因。当前中国城镇化缺乏制度支持的浅城镇化,对城镇化发展和城乡发展带来越来越显著的不利影响。这造成城镇化过程中的内需发展不足,造成城镇部门产业升级困难、城乡差距扩大、健康环境恶化、住房供给不足、劳动力再生产过程受到破坏、缺乏人的城镇化。这些都对城镇化的可持续发展、对人们的生活福利在城镇化过程中得到提升带来阻碍。

总体上看,发达国家的城镇化是在清晰规范的产权制度和市场体制,以及配套的福利制度体系建设过程中的城镇化。发展中国家城镇化的工业化带动迁移,却和劳动力市场制度建设存在分离,就业制度建设和福利制度相分离,出现了缺乏规范的制度安排和经济社会发展的非正式性,出现了缺乏社会保障和福利制度支持的城镇化。城镇化过程中的非正式性,说明在发展中国家中普遍存在着城镇化发展缺乏制度支持的现象。这种缺乏制度规范的非正式性,以及缺乏福利制度支持的低福利陷阱,也说明发展中国家的城镇化正面临制度建设和发展模式提升的巨大任务。

文化和制度传统的路径依赖

不同国家的城镇化都是在具体历史背景和结构环境下的城镇化,这在发展中国家中也同样表现出来。历史文化的多样性、制度传统的差别性,使得发展中国家城镇化表现出和发达国家不一样的特点。各个国家的历史文化和制度安排对于城镇化发展的进程和挑战都产生着深远影响。

多数发展中国家都存在曾是殖民地的历史,这些殖民地制度的遗留影响城镇化,例如南非的种族隔离制度。不同国家也有各自独特的制度安排,例如印度的种姓制度仍然影响当前印度的城镇化过程,城镇化过程中中存在一些不可接触的被排斥者,这加剧了印度社会的社会分化。中国的户籍制度对于城镇化发展的影响已经引起了广泛讨论。户籍制度影响劳动力市场的发展,市民化的不足限制了内需的发展。不理解户籍制度,很难正确理解中国的城镇化,而从这个角度看,积极推动户籍制度改革构成了推动中国城镇化发展的杠杆。

相对于发达国家的城镇化过程主要依赖市场机制,也具有较为成熟的市场制度安排。发展中国家的城镇化由于市场体系发育相对不成熟,因此总体上比较重视政府的力量。殖民地社会建立民族国家的历史一定程度上重视了政府在国家发展和治理中的作用。特别是在那些从计划体制社会向市场体制转型的东欧社会、俄罗斯和中国,由于改革存在的路径依赖,政府主导成为城镇化发展不可或缺的因素。强政府的作用对于城镇化发展的影响,在中国城镇化发展过程中表现得非常明显,中国城镇化发展和不同城市-区域发展,离不开政府的空间规划,政府对于制度改革也发挥了主导作用。中国的城镇化发展表现为政府主导推动的发展模式,甚至被认为是“中国模式”的重要特点,不管其是否能够称为模式,但毋庸置疑其显示出强政府推动的突出特点。

城镇化不仅是一个经济过程,同时也是一个历史文化的过程。城市发展中存在历史人文的机理,都会在城镇化的每个细节中表现出来。例如长三角城市群的形成,固然受到全球化外部因素的影响,也离不开历史变动的轨迹,离不开传统文明的更新和城乡体系的千年演化。发展中国家的城镇化,普遍存在传统文化和现代文明结合在一起的相互影响、相互塑造。在这个过程中推动了传统文化的改造,并存在文化从自身传统中的返古开新。同时,不同国家具有不同的历史文化的底蕴,也构成城镇化发展中特殊性的基础和资源。发展中国家的不同文化特色也构成城镇化道路的特色,有助于形成发展中国家具有独特性的城镇化形态和发展模式。 总之,一个国家和地区城市化发展的空间格局、比较优势和发展模式,和历史文化的传承和演化紧密关联,和制度建设的路径依赖和不断演化紧密关联。因此在世界不同的国家中不存在同样的城镇化,发展中国家的城镇化也具有显著的非西方社会城镇化的发展特点。

结论和启示

因此,我们固然要认识到发展中国家的城镇化和发达国家的城镇化有相当多的共同性,也应该看到二者有相当的差异性,其发展基础、发展路径和发展模式存在不同。这些不同表现为发展中国家往往是全球化背景下所塑造的城镇化,往往缺乏充分的市场和福利制度的支持,同时发展中国家城镇化受到历史文化变迁和制度变迁的路径依赖。

发展中国家的城镇化可以很大程度上吸收先行国家城镇化的经验和教训。通过对发达国家城镇化发展演化规律的认识,有助于为面临城镇化发展的问题提供有效经验。而发达国家的城镇化过程中所表现出的一些不足,例如城镇化和污染的关系,城镇化过程中的城乡关系,也能够提醒发展中国家在城镇化过程中实现预先性的应对。这意味着发展中国家的城镇化具有社会科学的后发优势,有利于实现更加快速、更加良好可持续的发展道路。

但是,也正是由于发展中国家城镇化的展现出和发达国家城镇化不同的特点。使得在推进城镇化的过程中,需要结合具体国情,结合自身的城镇化实践,探索具有发展中国家特点的城镇化道路,实施对城镇化过程的有效发展和治理。

(本文是作者在第二届“一带一路”与全球治理国际论坛上的演讲,经作者授权发布。)

李强 本文来源:澎湃新闻 责任编辑:李强_hd05
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